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    关于完善黑土地保护与生态补偿机制研究(转载)
    作者: 来源: 发布时间:2018年01月23日 点击数: 收藏 打印文章
     

    现代农业建设必须要加大黑土地保护,扭转土地质量、数量双降势头。今年中央一号文件把“东北黑土地保护试点”纳入文件之中,两会期间代表们也纷纷把脈黑土地“贫血症”提议加快耕地保护立法完善利益补偿机制,全国政协主席俞正声还主持召开了黑土地保护专题会议,这些,都体现了国家对黑土地保护与科学高效利用和完善利益补偿机制的高度重视。根据已有的研究基础和紧迫的决策需求,黑龙江科技经济顾问委员会于今年初确立了完善黑土地保护与科学高效利用生态补偿机制态补偿机制研究课题,旨在就建立黑龙江省黑土地保护与科学高效利用生态补偿机制总体思路和重要领域的补偿政策等问题向社会各界提出具体建议。 一、我省黑土地利用现状与存在主要问题 黑龙江黑土面积7237.1万亩,约占全国黑土面积的65.67%,其中耕地5409.4万亩占耕地面积74.77%。黑龙江黑土区是我国目前最重要的粮食生产基地,也是我国唯一的粮食调出区,2014年全省粮食总产量达1248.4亿斤,用约占全国1/10耕地生产全国1/4的商品粮,粮食生产实现11年连增。集中连片的黑土区主要集中于黑龙江省西南部的松嫩平原和东部的三江平原上,境内地势平坦、水资源充裕、土壤类型丰富,加之较高水平的农业机械化水平和不断提高的耕种技术,使粮食产量逐年稳步提高。产量几乎占全国粮食总产量的1/10。每年向国家交售商品粮500~700亿斤。肥沃的黑土资源是保障这一历史功绩的重要物质资源。近年来,由于国家重视和农业投入的增加,黑土区农业生产基础设施条件在一些方面有较大改善,但因为开发过度生态保护滞后、用养失衡,造成黑土资源破坏质量数量双降,水土流失加重。此外,工业化城市废弃物污染和投入品不合理使用,给农业环境造成了严重的危害,使农产品质量下降也影响到国家粮食安全。化肥施用的方式、结构和用量的不合理造成土壤板结和土壤肥力下降、有机质含量低。过高的农用化学品的投入使农民生产成本提高。还有农药、农膜残留问题,秸秆还田问题,地力下降问题,水资源控制能力不足问题、生态屏障的建设与投入的矛盾等都没有得到很好解决。 最新监测结果显示:我省不同程度水土流失耕地面积达460万公顷,全省因水土流失每年少收粮食22.5亿~25亿公斤。目前,全省耕层厚度为19.7厘米,与1982年的第二次土壤普查时的28.8厘米相比下降了9.1厘米。因严重的水土流失产生的大型侵蚀沟目前达14.4万多条,吞噬耕地144万亩。黑土地每年以近1厘米的速度流失,相当于流失掉的黑土总量达一到两亿立方米,光是跑掉的氮、磷、钾养份就相当于数百万吨化肥。 土地沙化与盐渍化面积不断加大。黑龙江西部地区沙化与盐渍化土地总面积达277.5万公顷,占该地区土地总面积的38%.土地沙化面积正以平均每年3000公顷的速度在扩大,全省现有潜在沙化面积近13.3万公顷。 土地污染情况依然存在。农药、农膜和化肥使用量逐年增加,2007年黑龙江省耕地化肥施用量150.9万吨,2011年达到228.4万吨,比2007年增加77.5吨,增长51.4%。农用塑料薄膜2011年使用7.6万吨,比2007年的5.7万吨增加1.9万吨,增长33.3%。农药使用量2011年为7.8万吨,比2007年的4.8万吨增加3万吨,增长62.5%。化肥含有非金属和有毒物质,增塑剂对植物毒性很大,农药高毒、高残留使农产品受到污染。 总的看来,随着时间的推移和对耕地的养分补偿不足,黑龙江省有相当数量的土壤肥力下降。据省土肥站调查测算,全省耕地投入产出持平的只占耕地面积占14.8%;只索取不投入的耕地占10%。全省耕地养分归还率,有机质为50%,氮为53.9%,磷为51.7%,钾不到25%。据黑龙江省第二次土壤普查资料,黑土地开垦20年的,其肥力下降1/3,开垦40年的,其肥力下降1/2。土壤肥力下降加剧了土壤理化性质的恶化,土壤板结,保持水土性能差,成为发展高产优质高效的可持续农业的限制因素。 黑龙江农业不能再重蹈森林、石油、煤矿开发的覆辙,绝不能让黑土地这一宝贵资源枯竭,保护黑土地刻不容缓、势在必行。 二、我国完善生态补偿机制工作进展与取得的成效 (一)完善生态补偿制度的意义 生态补偿制度是以防止生态环境破坏为目的,以生态环境产生或可能产生影响的生产、经营、开发活动为对象,以生态环境恢复为主要内容,以经济调节为主要手段,以法律监督为保障条件的环境管理制度。 生态补偿是对生态环境功能或生态环境价值的补偿,包括对为保护和恢复生态环境及其功能而付出代价、做出牺牲的区域、单位和个人进行经济补偿,对因开发利用自然资源而损害环境能力、或导致生态环境价值丧失的单位和个人收取经济补偿等。 完善生态补偿机制,可以促进区域协调发展。可以激励生态环境保护行为,实现人与自然和谐发展的要求,是建设生态文明的重要制度保障。在综合考虑生态保护成本、发展机会成本和生态服务价值的基础上,采取财政转移支付或市场交易等方式,对生态保护者给予合理补偿,是明确界定生态保护者与受益者权利义务、使生态保护经济外部性内部化。 (二)我国完善生态补偿机制工作进展 党中央、全国人大、国务院高度重视生态补偿机制建设。2005年,党的十六届五中全会《关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》首次提出,按照谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则,加快建立生态补偿机制。 第十一届全国人大四次会议审议通过的“十二五”规划纲要就建立生态补偿机制问题作了专门阐述,要求研究设立国家生态补偿专项资金,推行资源型企业可持续发展准备金制度,加快制定实施生态补偿条例。 党的十八大报告明确要求建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度。全国人大连续三年将建立生态补偿机制作为重点建议。 2005年以来,国务院每年都将生态补偿机制建设列为年度工作要点,并于2010年将研究制定生态补偿条例列入立法计划。根据中央精神,近年来,各地区、各部门在大力实施生态保护建设工程的同时,积极探索生态补偿机制建设,在森林、草原、湿地、流域和水资源、矿产资源开发、海洋以及重点生态功能区等领域取得积极进展和初步成效,生态补偿机制建设迈出重要步伐。 (三)生态补偿机制建立的成效和经验 在完善生态补偿制度方面:我国主要开展了五项工作: 1.开展生态补偿政策法规研究制订工作。 2.初步形成生态补偿制度框架,建立了中央森林生态效益补偿基金制度、草原生态补偿制度、水资源和水土保持生态补偿机制度、矿山环境治理和生态恢复责任制度、重点生态功能区转移支付制度。3.加大生态补偿资金投入力度。4.积极开展生态补偿试点。 5.加强监测和监督考核。 在实施生态补偿方面,我国主要采取以下的政策措施: 1、中央的财政转移支付,如对西部地区生态和基础设施建设项目,以及对退耕还林、退牧还草、天然林保护、三北防护林建设、京津风沙源治理等重大生态项目的中央财政投入。2、建立专项基金,如森林法规定的森林生态效益补偿基金、中央有关部门建立的用于支持生态保护和建设项目的各类专项资金等。3、对开发和利用资源的单位和个人收取资源费。目前已开征的有水资源费、矿产资源费、耕地占用费等。 这些制度的完善取得了显著成效: 1、为有效保护生态环境注入了新活力。生态补偿作为一种制度安排,不仅有利于带动生态保护投入的增加,更重要的是有利于建立生态保护者恪尽职守、生态受益者积极参与的激励机制。 2、促进了欠发达地区转型发展。中央生态补偿投入的重点在中西部地区、重点生态区和贫困地区。促进了中西部地区更加注重在保护中开发、在开发中保护,经济增速连续5年超过东部地区,区域发展差距逐步扩大趋势得到初步遏制,特色优势产业得到健康发展,国家生态安全屏障得到加强,初步实现了经济发展、民生改善和生态恢复共赢。 3、积累了宝贵的工作经验。一是明确了重点生态功能区战略定位,不断提升生态公共产品产出能力;二是促进了欠发达地区转型发展,努力保障和改善民生;三是形成生态环境保护的整体合力;四是明确了生态保护者与受益者的权利义务;五是既重视了自上而下的顶层设计又突出了自下而上的实践探索。 (四)存在的主要问题 生态补偿机制建设虽然取得了积极进展,但由于这项工作起步较晚,涉及的利益关系复杂,实施工作难度较大,因此在工作实践中还存在不少矛盾和问题,需要认真加以解决。 1、生态补偿力度有待进一步加强。一是补偿范围偏窄。耕地及土壤生态补偿尚未纳入工作范畴。二是补偿标准普遍偏低。补助不足以弥补生产成本增加和减少经济损失。三是补偿资金来源渠道和补偿方式单一。补偿资金主要依靠中央财政转移支付,地方政府和企事业单位投入、优惠贷款、社会捐赠等其他渠道明显缺失。四是补偿资金支付和管理办法不完善。 2、配套基础性制度需要加快完善。一是相关产权制度不健全。二是部分省级生态功能区划和功能定位需加快明确。三是基础工作和技术支撑不到位。生态补偿标准体系、生态服务价值评估核算体系、生态环境监测评估体系建设滞后。 3、保护者和受益者的权责落实不到位。一是对生态保护者合理补偿不到位。二是生态保护者的责任不到位。三是生态受益者履行补偿义务的意识不强。 4、多元化补偿方式尚未形成。在国家和地方层面,尚缺乏横向生态补偿的法律依据和政策规范;开发地区、受益地区与生态保护地区、流域上游地区与下游地区之间缺乏有效的协商平台和机制。 5、政策法规建设滞后。生态补偿的专门立法缺失,涉及生态补偿的法律规定分散在多部法律之中,缺乏系统性和可操作性。尽管近年来有关部门出台了一些生态补偿的政策文件和部门规章,但其权威性和约束性不够。 总体来看,我国的生态补偿机制还没有根本确立,谁开发谁保护、谁受益谁补偿的利益调节格局还没有真正形成,在促进生态环境保护方面的作用还没有充分发挥,需要付出长期艰苦的努力。 三、建立完善我省黑土地生态补偿机制的总体构想 (一)建立完善我省黑土地生态补偿机制的必要性 在确保粮食安全这一大的命题下,保证耕地质量、保护未污染耕地、确保农业可持续发展更为重要。近年来,国家及地方积极探索生态补偿机制建设,但对于黑土地生态补偿这一事关国家粮食和人民生命安全的重要领域却缺少重要举措。虽然在许多法规和政策文件中都对生态保护与建设的扶持、补偿要求及操作方法做了一些相应的规定,但在黑土地生态补偿机制上还是一个空白,远远落后于实际农业生态保护和建设的发展。 在我省建立完善黑土地生态补偿机制,既是国家主体功能区配套扶持政策的基本内容,将粮食主产区纳入生态补偿政策的扶持范围,可以从政策引导上解决粮食主产区“有地种好粮”的问题。 建立完善黑土地生态补偿机制,有利于社会公平、公正与和谐发展。粮食生产是一种带有社会公益性的行为;粮食是一种自然与市场风险大、供给与需求弹性小、投入回报率低的产品。对粮食主产区实行保护耕地和支持粮食生产相结合的补偿政策,符合社会公平、正义与和谐发展的原则。 建立完善黑土地生态补偿机制,体现国家对北大仓黑土地的生态关怀,也填补了国家黑土保护补偿政策一项空白。国家每年要在这片土地上获取数百亿公斤的粮食,并带动上千亿元的粮食加工等相关产业,只有从机制上解决生态价值补偿问题,才能真正给黑土地带来生机,最终实现科学和可持续发展。 建立完善黑土地生态补偿机制,有利于调动主产区政府和农民种粮积极性。目前“粮食大县、经济小县、财政穷县”以及“要粮”与“要钱”的矛盾越来越突出。 建立完善黑土地生态补偿机制,有利于主产区的粮食稳产增产和优质高效。可以让地方政府和农民在粮食生产中切实感受到政治上有荣誉、经济上有实惠、工作上有动力。 建立完善黑土地生态补偿机制,有利于实现主产区农业可持续发展。促进搞好农业农村节能减排,合理有效地利用宝贵的黑土资源,改善农业生产生活条件,提高农民生活质量。 (二)建立完善我省黑土地生态补偿机制的指导思想和基本原则 1、指导思想 全面贯彻国家实施粮食战略工程和加快建设粮食核心区的战略决策,以改善黑土生态环境质量、提高人民生活水平为根本出发点,以体制创新、政策创新、科技创新和管理创新为动力,建立公平公正、权责统一、经济激励、兼具融资的生态补偿机制。引导和鼓励各级政府及广大农民积极参与保证千亿斤粮食生产能力和一亿亩高标准农田的生态保护与建设,转变发展方式,培育和提升自我发展能力。 2.基本原则 坚持保护环境与发展并重。通过生态补偿,使因保护生态环境,经济发展受到限制的经营主体得到补偿,增强其保护生态环境、发展社会公益事业的能力,保障生态、保护地区公平发展权,使地区间得到平衡发展。 坚持公平公正,权责一致。按照生态环境保护要求,谁保护、谁受偿,谁受益、谁补偿,谁污染、谁治理,因经济社会活动对黑土地生态环境造成破坏或污染的,责任主体不仅有责任修复生态环境,而且有责任为此对受损者作出适当的经济赔偿。逐步建立责权利相一致的规范有效的生态补偿机制。 坚持突出重点,分步推进。逐步加大补偿力度,由点到线到面,努力实现生态补偿的制度化、规范化。突出以土壤地力修复、水资源、水土流失及环境污染为生态补偿重点,逐步加大补偿力度,完善补偿机制。 坚持政府主导与市场调控相结合。坚持政府主导,通过财政转移支付,加大财政对生态保护的投入。同时,积极引导社会各方参与,合理利用生态资源,探索多渠道、多形式的生态补偿方式。 (三)建立完善我省黑土地生态补偿机制的范围及重点 黑土地生态补偿涉及层次多,必须采取重点突破、循序渐进的方法,合理确定生态补偿范围及具体补偿政策,并根据实施情况,继续争取国家的帮助支持,适时调整补偿政策,完善补偿机制,扩大范围,提升水平。 1、工作目标 确保全省耕地总量面积不减少、用途不改变、质量有提高、产能有保证、“无违建”村(社区)创建和粮食生产功能区保护的耕地保护责任共同目标。 2、补偿范围 从我省财力状况和黑土地生产能力的生态限制的实际出发,现阶段生态功能补偿要紧紧围绕保障粮食产能所必须的生态功能进行补偿,其中包括:保持粮食产能的水资源补偿、土壤地力功能恢复补偿、生态农业建设补偿、农田防护林补偿和农业环境补偿,主要范围是全省行政区域内集体所有的耕地,耕地面积以年度土地变更调查成果为准。 3、补偿对象 承担耕地保护直接责任的村(社区)集体经济组织和拥有土地承包经营权并承担耕地保护责任的农户。 4、补偿重点 (1)高标准基本农田建设补偿。包括土地平整、地力培肥、灌溉与排水、田间道路、农田防护林与生态环境保持等工程。 (2)土壤地力修复生态功能补偿。包括秸秆还田工程措施动力补贴;有机肥使用技术及工程措施补贴等。 (3)水资源生态功能补偿。包括旱田农业节水设备及工程措施补贴;水田节水技术及工程措施补贴;农民节水实施补贴等。 (4)水土流失综合治理补偿。主要补贴解决山水田林路综合整治、农田防护林体系建设、土壤深耕、土地整合,规模化生产、提高耕地蓄水保墒能力,减少水土流失,并形成有效地耕作制度。 (5)农业生产环境污染补偿。补贴通过农业防治、生物防治、化学防治或物理防治来解决农药污染。加强长残留性除草剂降解机制研究,开发生物或化学降解剂,加强长残留性除草剂无残留化应用技术研究解决残留药害。发展规模化健康养殖业,加强农村环境综合整治,防止面源污染。 (6)保护黑土地教育、培训补偿。实施黑土地沃土工程需要首先提高综合农民素质和生产技能,应考虑对农民子女实行从小学教育一直到大学教育的补贴政策,使新一代农民得到良好的生态知识培训和保护培肥地力生产技能培训,收到用教育换生态的良好效果。 (7)黑土地农民四化同步建设补偿。积极引导和鼓励一部分农民离开农田,离开草场进入城镇。设立相关专项资金,支持加强小城镇和定居点建设,扩大容量、完善其综合配套和服务功能,以县、乡所在地为中心,抓紧县城和中心城镇扩容提质,集中力量解决水、电、路等基础设施问题,为农牧民离开黑土地开始新的生产、生活及后续产业发展提供机遇和条件。 四、建立完善我省黑土地生态补偿机制的对策建议 (一)建议建立国家和地方黑土地保护生态补偿基金 建议国家从构建社会主义和谐社会,促进公平、公正的角度出发,妥善协调粮食主产区与主销区利益关系,通过财政转移支付,对黑土地保护和恢复生态环境及其功能,经济发展受到限制给予经济补偿。中央财政通过提高转移支付系数等方式,加大对黑土保护区转移支付力度,归并规范现有生态环保方面的专项资金,完善资金分配办法,重点支持黑土地生态功能区生态保护和恢复,鼓励跨省流域、区域开展生态补偿试点,加大水土保持生态效益补偿资金的筹集力度。 同时,我省也要在健全公共财政体制、调整优化财政支出结构中,加大财政转移支付中生态补偿的力度。根据全省经济社会发展和财力增长状况,省级财政逐步增加预算安排,重点支持黑土地保护生态补偿效益明显的工作。市、县财政也要加大对生态补偿和生态环境保护的支持力度。这方面资金的安排使用,着重向欠发达地区、重要生态功能区倾斜,特别是要优先支持生态环境保护作用明显的区域性、流域性重点项目。将黑土地保护作为各地政府必须确保完成的职责任务,切实强化工作考核。对按时完成环境保护工作任务、达到区域生态环境保护要求的地区,兑现相应的财力补助和奖励;对任务未能按时完成、区域生态环境不达标的,扣减相应的财力补助和奖励。 (二)研究建立黑土地生态补偿的长效机制 1、在适当时候,制定和出台《黑土地保护条例(办法) 》,使保护黑土地这一涉及政府和农民、造福后代的事业纳入法制化轨道。从法律上明确黑土保护责任和各生态建设主体的义务,为生态补偿机制的规范化运作提供法律依据。确定生态补偿的原则、程序、资金来源、组织机构、补偿效果检验和监督等。 2、积极拓宽黑土地生态补偿资金融资渠道。除适当加大货币补偿的力度外,还要逐步探索多元化补偿方式,通过制定政策,加大生态公益林经营扶持力度,如提供免税、小额贷款、保险服务、建立专项补助等形式,从多方面加大支持力度。 3、努力营造黑土地生态补偿良好舆论氛围。进一步加强生态补偿的科普教育和大众宣传,增强群众的生态补偿意识,明确生态补偿的政策,使公众积极主动参与到生态补偿中去。理清生态补偿的几个重要关系:一是中央与地方的关系。二是政府与市场的关系。三是生态补偿与扶贫的关系。四是“造血”补偿与“输血”补偿的关系。五是新帐与旧账的关系。六是综合平台与部门平台的关系。 4、开展黑土地生态补偿研究,科学制定生态补偿标准。组织跨学科、跨专业的学术研究队伍,系统开展生态补偿标准确立的理论和技术体系研究,并因地制宜开展生态环境补偿地方的试点工作,科学制定生态补偿标准。尤其要注意将市场机制引入生态补偿标准的制定,可借鉴美国和欧盟的做法,主要借助竞标机制和遵循农户自愿的原则来确定与各地自然和经济条件相适应的补偿标准,或在生态补偿机制则普遍采用“机会成本法”,即根据各种环境保护措施所导致的收益损失来确定补偿标准,然后再根据不同地区的环境条件等因素制定出有差别的区域补偿标准。 (三)建立和完善黑土地生态补偿相关管理机制 1、加强协调和监管体系建设。建立由发展改革委、财政厅、国土厅、农委等部门组成的局际协调机制,加强对生态补偿工作的指导、协调和监督,研究解决生态补偿机制建设工作中的重大问题。加强对生态补偿资金分配使用的监督考核,加大对重点领域和区域生态补偿特别是试点工作的指导协调。指导各地按照中央的总体部署,严格资金使用管理,强化监督检查,确保生态补偿政策落到实处。 2、健全生态环境的保护、治理机制。一要加大黑土地生态环境保护和生态工程建设力度,正确处理治理沟蚀与治理面蚀的关系,纠正重沟蚀、忽视面蚀的倾向;二要正确处理工程措施和生物措施的关系,纠正重工程措施、忽视综合治理的倾向;三要处理好国家财政措施与农村经济政策措施的关系,纠正依赖国家治理,忽视群众治理的倾向,通过机制创新来有效遏制黑土地退化问题。 3、积极探索市场化生态补偿模式。建立政府引导、市场推进、社会参与的生态补偿和生态建设投融资机制。按照“谁投资、谁受益”的原则,支持鼓励社会资金参与生态建设、环境污染整治的投资、建设和运营。积极探索生态建设、环境污染整治与城乡土地开发相结合的有效途径,在改善环境中提高土地开发效益,在土地开发中积累生态环境保护资金,形成良性循环的机制。 4、进一步完善生态补偿保障措施。各乡镇、村应根据相关法律、法规,对黑土区、基本农田、水源地、生态湿地、生态公益林进行保护,相关部门认定其未能尽到保护责任的,由财政部门缓拨、减拨、停拨及收回生态补偿资金。违反相关法律法规的,由行政主管部门依法对相关责任人员予以行政处罚。建立区域黑土地保护标准体系,区域黑土地保护标准的达标情况应纳入地方党政领导班子和领导干部政绩考评体系,纳入生态省建设考评体系。将生态补偿列入各级政府预算,切实履行支付义务,确保补偿资金及时足额发放。引导企业、社会团体、非政府组织等各类受益主体履行生态补偿义务,督促生态损害者切实履行治理修复责任。督促受偿者切实履行生态保护建设责任,保证生态产品的供给和质量。 5、健全生态补偿的财政政策体系。生态补偿不能单靠政府补贴,要建立补偿制度,健全补偿途径。在这个制度下,应加大拉动人们对生态服务的需求,抓住公众的支付意愿;加大对私人企业的激励,采取积极鼓励政策;加强同财政金融部门的联系,寻求相关专家的帮助和技术支持;建立基金,寻求国外非政府组织的捐赠支持等,促使补偿主体多元化,补偿方式多样化。 6、加强生态补偿科学研究与试点工作。建议将黑土地生态补偿问题列入省重点科研计划,进一步加强生态补偿关键问题的科学研究。对补偿标准体系等关键技术,如生态系统服务功能的物质量和价值的核算、生态系统服务与生态补偿的衔接、生态补偿的对象、标准、方式方法,以及资源开发和重大工程活动的生态影响评价等,都需要跨学科综合研究,需要组织进一步的科技攻关。还需要加强生态监测体系研究,为建立切实有效的生态补偿机制提供有力的技术支撑。 在开展理论研究的同时,还应积极做好生态补偿的试点工作。充分应用经济手段和法律手段,探索多元化生态补偿方式。搭建协商平台,完善支持政策,引导和鼓励开发地区、受益地区与生态保护地区、流域上游与下游通过自愿协商建立横向补偿关系,采取资金补助、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等方式实施横向生态补偿。积极运用碳汇交易、排污权交易、水权交易、生态产品服务标志等补偿方式,探索市场化补偿模式,拓宽资金渠道。

    执笔人:欧阳怀东(采编:房路臣)